2020年美国对伊朗新制裁令的解读和评析


2020/3/4 14:48:18 来源:伯宁律师 作者:史强 李垒 浏览次数:14194次

美国自退出《伊核协议》并在2018年8月重启对伊朗经济制裁后,不断加强和扩大了对伊朗的经济制裁。2020年伊始,美国财政部海外资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control)再次公布一份新的行政命令(Executive Order 13902),进一步扩大了对伊朗经济制裁和封锁的范围,并增加了若干个人和实体列入了“特别指定国民名单(SDN List)”。在2020年1月16日,OFAC又公布了一则新的有关“过渡期”(wind-down period)的常见问题说明(FAQ816)。上述对伊朗制裁的发展值得国际商业参与者关注。

一、Executive Order 13902的主要内容

2020年1月10日,美国总统特朗普签署了“扩大实施伊朗行业制裁”的行政命令(下称“Executive Order 13902”)。该行政命令主要针对4个方面:

(一)扩大对所制裁的伊朗行业范围

根据Executive Order 13902第1节(section 1),任何经美国财政部长征询国务卿后被认定属于下列任一条件的实体和个人将会面临资产冻结(blocking property and property in interest)的措施。这些条件包括:

(1)经营伊朗的建筑业、采矿业、制造业、纺织业或任何经营由美国财政部长征询国务卿后被认定的其他行业的个人和实体;或者

(2)在2020年1月10日或之后,在知情的情况下参与到为向伊朗或从伊朗出售、供应、转移重要商品或服务而进行的重大交易,而这些商品或服务是被用于有关上述第(1)段的行业;或者

(3)向根据本次行政命令而财产和财产利益遭受冻结的任何主体提供实质性协助、赞助、或提供金融、物质或技术方面的支持,或向此类主体提供任何商品或服务或提供支持此类主体的商品或服务;或者

(4)由根据本次行政命令而财产和财产利益遭受冻结的任何主体直接或间接地控制或拥有的,或直接或间接为或代表此类主体行事或据称代表此类主体行事的任何主体。

(二)扩大了外国金融机构的制裁范围

根据Executive Order 13902第2节(section 2),外国金融机构从事如下两类活动将可能遭到制裁:

一类是外国金融机构在知情的情况下从事为向伊朗或从伊朗销售、供应、转移重要商品或服务而进行的重大金融交易或为这类交易提供便利,而此类商品或服务是被用于有关伊朗的建筑业、采矿业、制造业、纺织业或任何经美国财政部长征询国务卿后被认定的其他行业;

另一类是外国金融机构在知情的情况下为或代表任何其财产和财产权益根据本行政命令第1节被冻结的任何主体进行任何重大金融交易或为此种交易提供便利。

针对满足上述条件的外国金融机构,美国财政部长将有权根据本次行政命令的规定采取禁止其在美国开立代理账户(correspondent account)或通汇账户(payable-through account,也称为“过渡账户”),或禁止其在美国维持上述账户,或对其在美国维持此类账户设定严格的条件。

(三)增加被该行政命令制裁的主体入境美国的限制

根据Executive Order 13902第3节(section 3),满足本次行政命令第1节设定的任一制裁条件的外国人士,将被暂停入境,无论其入境是基于移民还是非移民的目的。其例外的情形仅是当美国国务卿在征询国土安全部长后,确定此类人士入境美国将不会与美国利益相悖后才可准许入境。

(四)禁止对被制裁的行业进行捐赠 

Executive Order 13902的第4节(section 4)还禁止对被扩大制裁的伊朗行业进行特定的捐助。《国际经济紧急状况法》(IEEPA)的第203(b)(2)节(50 U.S. Code §1702.(b)(2))的规定意图被用于减轻人道困难(human suffering)的食品、服装和药品等物资的捐助在一般情况下不在经济制裁的范围之内,但美国总统有权在特定情形下取消这种例外。在Executive Order 13902中,美国总统即行使了该权利,取消了上述捐助行为的制裁例外。

二、SDN名单扩大

美国财政部海外资产管理办公室的“特别指定国民名单”(其全称为“特别指定国民及被封锁主体名单”,英文:Specially Designated Nationals And Blocked Persons List ,英文简称“SDN List”)是美国政府实施制裁手段的一项重要措施。一般而言,列入该名单中的个人和实体将遭到美国政府的封锁(block)且美国个人和实体被禁止与其进行交易。
在本次行政命令公布的同日,美国财政部海外资产管理办公室(OFAC)在特别指定国民名单中增加了6名个人、20家实体及1艘船舶。

三、Executive Order 13902的过渡期

2020年1月16日,OFAC在针对上述Executive Order 13902发布了一则新的常见问题说明(FAQ 816)。根据其中的说明,Executive Order 13902中针对参与有关于伊朗经济中的建筑业、采矿业、制造业、纺织业交易存在90天的“过渡期”(wind-down period)。该过渡期的目的是使受此次行政命令影响的主体可以在行政命令颁布后的90日内逐步减少相应的交易行为而不受到制裁的影响。OFAC在上述FAQ的解释中指出,要求此类主体应采取必要的步骤在90日期限截止前逐步减少此类交易以避免制裁风险,并应注意的是,如相关主体在2020年1月10日或之后达成的新的商业交易属于本次行政命令下的可制裁行为,那么,此类商业交易并不能被视为过渡性活动(wind-down activity)并可能因此导致在过渡期内遭受到制裁。有关于上述建筑业、采矿业、制造业、纺织业的过渡期截止于2020年4月9日。

四、简要评述

美国对伊朗的经济制裁措施可被区分为“初级制裁”(primary sanctions)和“次级制裁”(secondary)。“初级制裁”主要限制在美国境内发生的或者由美国自然人或实体实施的涉及伊朗及伊朗公民的交易和活动;“次级制裁”是限制美国境外的非美国人或实体进行有关于涉及伊朗特定行业的交易。

本次行政命令的内容仍是属于上述次级制裁的范畴,且其中对伊朗的次级制裁已经从能源、航运、造船、武器和核能领域,扩大到了一般的制造业、纺织业等其他工业领域,并也通过将制裁的范围扩大到为这些领域的商品和服务交易提供金融支持的外国金融机构,而达到进一步限制伊朗获得国际资金的能力。更值得关注的是,美国在本次制裁命令中取消了此前在人道主义援助领域的捐赠的制裁例外(如食品、服装、药品等人道主义物资)。

根据2020年1月16日,OFAC的常见问题816号(FAQ816)中的说明,本次行政命令对于其第1节所列的四种特定行业的制裁措施存在“过渡期”(wind-down period),以使有关行业的交易参与方能够在一定时间内逐步减少相关受制裁交易而不因此面临制裁风险。但需注意的是,上述“过渡期”在时间上仍较为有限(仅有90日),且该“过渡期”的豁免范围也仅限于“逐步减少”相关交易的活动。
同时,鉴于此前美国法院认为制裁措施的实施也需要遵守美国宪法的正当程序原则,而未经预先送达通知的制裁措施会被认为违反美国宪法中的该原则。但本次行政命令指令对在此种情形下不需要针对此类主体预先做出制裁通知,理由是基于国家利益的考虑,送达预先通知可能导致资产被转移从而使禁令丧失效果。

本次美国财政部海外资产管理办公室新增的特别指定国民名单中包括了一家地址为中国大陆的企业(HONGYUAN MARINE CO LTD ),以及一艘据称同该企业有关的船只(HONG XUN,IMO 9588885)。本次制裁名单的更新,再次体现了在美国对伊朗的多方位制裁的环境中中国企业所面临的制裁风险日益增大,加强相关法律风险的防范的要求日益增加。

特别需要有关方关注的是,根据美国财政部海外资产管理办公室的解释,被列入特别指定国民名单中的个人和实体,除了已经列明者外,还自动包括了该个人或实体直接或间接拥有50%所有权的实体。后者虽未在该名单中被列出,但也被视为列入该名单。因此,建议企业在对交易对象进行制裁风险评估时,应考虑评估对象的股东、母公司、实际控制人等个人或实体的情况。

伯宁律所拥有专业化的国际业务律师,长期致力于协助客户处理多元化的跨境商业法律问题的解决。近年来,伯宁律所一直关注国际多边和单边经济制裁问题给国内企业带来的法律风险,就此为不同客户提供法律支持和咨询服务。伯宁律所将对国际制裁领域的发展保持关注和跟进。

 

(本文仅是作者对相关文件的理解,不是法律意见,也不代表本所得立场。如有任何疑问,建议寻求律师获得专业意见。本文仅是对Executive Order 13902的概况,如希望了解该行政命令的内容,请查阅美国财政部海外资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control)网站。)

 

参考文献:
[1] Executive Order dated 10 January 2020.
https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/20200110_iran_eo.pdf.
[2] Specially Designated Nationals Lists Upate.
https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/OFAC-Enforcement/Pages/20200110.aspx
[3] Is there a wind-down period for Executive Order 13902, “Imposing Sanctions with Respect to Additional Sectors of Iran” (E.O. 13902)?. https://www.treasury.gov/resource-center/faqs/Sanctions/Pages/faq_iran.aspx#816
[4] 50 U.S. Code §1702. Presidential authorities. https://www.law.cornell.edu/uscode/text/50/1702

 

 


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